人口老龄化背景下中国区域城镇化发展对策研究 ——基于日本经验的启示

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人口老龄化背景下中国区域城镇化发展对策研究 ——基于日本经验的启示

中新网湖南发布时间：2025年07月04日 17:59

中新网湖南

2025年07月04日 17:59

人口老龄化背景下中国区域城镇化发展对策研究

——基于日本经验的启示

刘宝钦王国安

(刘宝钦中地集团湖南分公司，湖南长沙 410000

王国安湖南省智库联盟乡村振兴研究所，湖南长沙 410000 )

　　Research on the development strategies ofregional urbanization in Chinaunder the background ofpopulation aging--based on Japanese experience

Liu Baoqin Wang Guoan

　　(Liu Baoqin Zhongdi Group Hunan Branch,Changsha Hunan 410000

　　Wang Guoan Hunan Think Tank Alliance rural revitalization Research Institute,Changsha Hunan 410000)

　　摘要：据统计，2024年，中国60岁及以上老年人达3.1亿，占比22%，65岁及以上老年人为2.2亿，占比15.6%。这意味着按照联合国标准(65岁及以上人口占比14%)，中国正式迈入“深度老龄化社会”。人口老龄化造成农村劳动力向城镇转移成本提高、公共财政负担加重，还减少了城镇建设投入以及农村可转移劳动力的数量，从而影响城镇化的进度与质量，致使经济增长潜力下滑，宏观经济增长速度放缓。在过去三十年前的中国邻国日本，同样面对人口老龄化和城镇化发展问题，日本的经验与教训，为中国提供了宝贵的借鉴。本文将从日本城镇化与老龄化相互作用的历史经验出发，深入分析中国当前的人口结构变动趋势及其对城镇化的影响，提出符合中国国情的区域城镇化发展对策框架，涵盖优化人口空间布局、创新城乡融合模式、健全社会保障体系、挖掘老龄人口红利等几个方面，旨在为中国在人口新常态下实现高质量的城镇化发展提供政策参考。

　　关键词：人口老龄化；城镇化；日本经验；城乡融合；社会保障与服务体系

　　Abstract: According to statistics, by 2024, the number of people aged 60 and above in China will reach 310 million, accounting for 22%， and the number of people aged 65 and above will reach 220 million, accounting for 15.6%. This means that according to the United Nations standard (the proportion of the population aged 65 and above accounts for 14%)， China has officially entered a "deeply aging society." The aging population has increased the cost of rural labor transfer to urban areas, increased the burden of public finance, and reduced the investment in urban construction and the number of rural transferable labor, thereby affecting the progress and quality of urbanization, leading to a decline in economic growth potential and a slowdown in macroeconomic growth. In the past 30 years, Japan, a neighboring country of China, also faced the problems of aging population and urbanization. Japan's experience and lessons provide valuable lessons for China. Based on the historical experience of the interaction between urbanization and aging in Japan, this paper will deeply analyze the current trend of population structure changes in China and its impact on urbanization, and propose a framework for regional urbanization development in line with China's national conditions. It aims to provide policy reference for China's high-quality urbanization under the new normal of population。

　　Key words: population aging; urbanization; Japanese experience; urban-rural integration; Social security and service system;

　　据统计，2024年，中国60岁及以上老年人达3.1亿，占比22%，65岁及以上老年人为2.2亿，占比15.6%。这意味着按照联合国标准(65岁及以上人口占比14%)，中国正式迈入“深度老龄化社会”。人口老龄化造成农村劳动力向城镇转移成本提高、公共财政负担加重，还减少了城镇建设投入以及农村可转移劳动力的数量，从而影响城镇化的进度与质量，致使经济增长潜力下滑，宏观经济增长速度放缓：人口老龄化因素可能使我国潜在年均经济增长率降低大约1.7个百分点。两者交互所产生的负面影响使得中国在人口结构转型期间面临着老龄化加速、生育率持续下降、区域发展不均衡、经济增长速度变缓等诸多挑战。

　　他山之石，可以攻玉，在此背景下，系统地参考国际经验显得极为重要。尤其是日本是全球老龄化程度最高的国家(2023年老龄化率达到29.7%)，在过去三十年应对人口老龄化和城镇化问题的经验与教训，为中国提供了宝贵的借鉴。本文将从日本城镇化与老龄化相互作用的历史经验出发，深入分析中国当前的人口结构变动趋势及其对城镇化的影响，提出符合中国国情的区域城镇化发展对策框架，涵盖优化人口空间布局、创新城乡融合模式、健全社会保障体系、挖掘老龄人口红利等几个方面，旨在为中国在人口新常态下实现高质量的城镇化发展提供政策参考。

　　一、日本城镇化与老龄化互动的历史经验与教训。

　　日本作为全球老龄化程度最高的国家之一，其城镇化进程与人口结构变迁的互动关系为我们提供了丰富的研究样本。回顾日本过去三十年的发展历程，可以清晰地看到人口老龄化如何深刻影响城镇化格局，而城镇化政策又如何反作用于人口分布与结构。

　　人口集中与区域失衡是日本城镇化最显著的特征之一。2010年以来，尽管日本总人口持续负增长，但东京都市圈人口却逆势增加，从3561.8万增至3687.3万，占总人口比重从27.8%增至29.5%，形成明显的“单极化”趋势。与此同时，大阪圈、名古屋圈人口同期分别下降45.0万和16.4万人，农村地区青壮年人口大量流失，导致如秋田县等农业县65岁及以上人口占比高达38.6%，0-14岁人口占比低至9.3%。这种人口分布的高度不均衡造成了严重的区域发展失衡，一方面加剧了大都市区的住房、医疗和养老压力，另一方面导致地方经济活力下降，形成恶性循环。

　　日本政府为应对这一挑战，实施了"地方补贴"政策，鼓励老年人从东京都移居至地方，以缓解首都圈医疗、养老压力，同时促进地方经济发展。富山市则采取了不同的策略，提出"集约小城镇规划方案"，以铁路、公交等枢纽站点为中心，建设人口相对集中的宜居小城镇，通过提供经济补助吸引偏远农村人口向集约城镇集中。这些政策虽然在一定程度上缓解了人口过度集中的问题，但未能从根本上扭转人口向大都市区集聚的趋势，显示出在老龄化背景下调整人口空间布局的复杂性和长期性。

　　日本的经验表明，老龄化与城镇化的相互作用对经济发展产生了深远影响。1990年前后，日本劳动年龄人口占比见顶、劳动生产率放缓，经济陷入"失去的三十年"。老龄化导致劳动力供给不足、消费结构变化(如汽车销量下降23.3%)、储蓄率和投资率下滑，进而影响经济增长潜力。与此同时，城镇化政策的失误，如未能及时预见和应对人口结构变化对城市发展的影响，加剧了经济停滞的局面。

　　在社会保障方面，日本建立了相对完善的三支柱养老体系，包括公共养老金、企业年金和个人储蓄，并通过修订《高龄者雇佣安定法》不断提高法定退休年龄，鼓励企业保障老年人就业机会。这些措施在一定程度上缓解了老龄化对财政的压力，但也面临着可持续性的挑战。日本政府杠杆率已达到近300%，社保支出成为财政最大负担，挤压了教育科研等促进长期增长的支出。

　　表一：日本主要城镇化政策应对老龄化挑战的效果评估

政策类型	具体措施	实施效果	局限性
人口再分布政策	鼓励老年人从东京移居地方；富山市集约小城镇规划	部分缓解大都市压力；促进地方均衡发展	未能根本扭转集中趋势；地方吸引力不足
社会保障政策	三支柱养老体系；延迟退休至70岁；老年人就业保障	维持老年人生活质量；缓解劳动力短缺	财政负担加重；挤压其他支出
城乡发展政策	促进耕地流转；农田银行制度；农村服务设施建设	保障农民收入；促进农业现代化	未能阻止农村人口流失；服务覆盖不足 \|
交通与居住政策	有轨电车系统；迁入补贴；老年人公交优惠	提高城镇吸引力；促进老年人活动	运营成本高；财政补贴压力大

　　日本城镇化与老龄化互动的教训提醒我们：忽视人口结构变化的城镇化规划将导致资源错配；过度依赖大都市区的发展模式在老龄化背景下不可持续；社会保障体系必须与人口变化趋势相适应；老年人的社会价值需要得到更充分的发掘和利用。这些经验对中国制定老龄化背景下的城镇化政策具有重要启示意义。

　　二、中国人口老龄化趋势及其对城镇化的影响

　　中国正步入人口发展的新阶段，呈现出与日本相似又独具特色的老龄化特征。根据最新统计数据，中国60岁以上老年人口已达2.97亿，占总人口的21.1%，正式迈入中度老龄社会。与日本相比，中国老龄化进程呈现出"速度快、规模大、城乡倒置"的鲜明特点，这些特征将对城镇化进程产生深远影响。

　　老龄化速度与规模在中国表现得尤为突出。中国从老龄化社会(7%)过渡到深度老龄化社会(14%)仅用了约25年时间，远快于发达国家的平均水平。据预测，到2035年左右，中国60岁及以上老年人口将突破4亿，占总人口比重超过30%，进入重度老龄化阶段。如此庞大规模的老龄人口将从根本上改变城镇化的动力机制和发展模式。一方面，劳动力供给的减少将影响城市产业结构和经济增长潜力；另一方面，老年人口消费偏好和居住需求的改变将重塑城市空间结构和功能布局。

　　城乡倒置的老龄化格局是中国面临的独特挑战。理论上，经济社会发展水平高、医疗条件优越的城镇地区老龄化程度应高于农村，但中国的现实恰恰相反。2000年中国进入老龄化社会时，乡村和城镇老龄化程度分别为10.9%和9.7%，相差1.2个百分点；到2020年，这一差距扩大到8.0个百分点(乡村23.8% vs 城镇15.8%)。这种"乡村先老、乡村快老、乡村更老"的现象源于大规模的人口乡城迁移流动，青壮年劳动力进城务工，而老年人多留守农村，导致农村老龄化程度远高于城市。

　　城乡老龄化倒置对城镇化进程产生了多重影响。首先，它加剧了农村发展困境，留守老人难以支撑现代农业发展和乡村振兴，如秋田县等日本农村地区的情况所示。其次，它造成了城市劳动力结构性短缺，虽然总体上城市劳动力供给仍相对充足，但特定行业和岗位面临招工难问题。第三，它带来了家庭分离和养老压力，大量进城务工人员难以将父母接到城市共同生活，农村养老服务体系又相对薄弱。

　　中国还面临着与日本相似的区域分化问题。目前全国有149个城市已经进入深度老龄化，其中南通、资阳、泰州、自贡等11个城市更是进入超老龄化阶段(65岁及以上人口占比超过20%)。这些城市主要集中在苏中地区、四川、辽宁和内蒙古，以中小城市为主。与日本地方城市类似，这些地区的老龄化主要源于两种机制：一是如南通、泰州等城市因工业化、城镇化较早，独生子女占比高，长期维持低生育率；二是如资阳、自贡等地因产业发展不足，劳动年龄人口大量外流至成都等大城市或沿海发达地区。

　　人口老龄化与城镇化的互动还体现在住房需求变化上。随着家庭结构小型化和老年人口增加，对适老化住房、小户型和养老社区的需求将显著增长。日本的经验显示，老龄化社会住房空置率上升(2018年已达13.6%)，而中国也需要警惕类似风险，特别是在人口流出地区。同时，老年人对医疗、养老、休闲等公共服务设施的需求将重塑城市功能布局和基础设施投资重点。

　　劳动力结构变化是另一个关键影响。随着劳动年龄人口减少，如何提高劳动生产率成为维持经济增长的关键。日本1990年代后劳动生产率增速大幅下降，从高速增长期的12.7%降至近年来的0.7%，这是其经济长期停滞的重要原因。中国必须避免重蹈覆辙，通过技术创新和人力资本提升来应对劳动力数量减少的挑战。

　　表二：中国与日本老龄化与城镇化特征比较

比较维度	中国现状	日本经验	对中国的启示
老龄化速度	25年从老龄化到深度老龄化	24年从老龄化到深度老龄化	应对窗口期短，需快速响应
城乡发布	乡村老龄化程度高于城镇8个百分点	城乡差距较小，但农村老龄化严重	需特别关注农村养老服务体系
区域差异	11城已进入超老龄化，多为中小城市	东京圈集中，地方城市萎缩	避免区域失衡，促进均衡发展
经济影响	劳动力总量开始下降，区域分化明显	"失去的三十年"，长期停滞	提高生产率，优化人口布局
政策应对	开始探索延迟退休、长期护理保险等	三支柱养老体系，70岁退休	借鉴制度设计，避免财政风险

　　与日本相比，中国的城镇化仍有一定空间，2022年城镇化率为65.2%，与发达国家80%左右的水平还有差距。这为通过优化城镇化质量来应对老龄化挑战提供了机会窗口。中国可以借鉴日本富山市的"集约小城镇"模式，避免人口过度向少数大城市集中，同时吸取日本在社会保障和老年人就业方面的经验教训，构建更加可持续的老龄化应对体系。

　　三、人口老龄化背景下中国区域城镇化发展对策建议

　　一是优化人口空间布局：构建多中心网络化城镇体系。

　　面对人口老龄化加速和区域发展不平衡的双重挑战，中国亟需重构城镇化空间格局，避免重蹈日本人口过度向东京单极集中的覆辙。日本的经验表明，人口过度集中不仅加剧了大都市区的养老、医疗压力，还导致地方经济萎缩和农村衰退。中国应当立足国情，构建"多中心网络化"的城镇体系，促进人口在区域间的合理分布，实现老龄化背景下城镇化的均衡、可持续发展。

　　引导人口向城市群和都市圈有序集聚是优化人口空间布局的首要策略。与日本三大都市圈(东京、大阪、名古屋)集中了全国52.9%人口的情况类似，中国的京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群也将继续成为人口集聚的主要载体。但与日本不同的是，中国幅员辽阔，可依托多个城市群形成人口分布的"多中心"格局。关键是要完善城市群内部的基础设施网络和产业分工体系，避免核心城市过度膨胀。例如，可通过高速铁路和城际轨道交通建设，形成1-2小时通勤圈，引导人口和产业向周边中小城市疏解，缓解核心城市的养老和服务压力。日本富山市通过有轨电车系统连接新干线与周边城镇的做法值得借鉴，这种交通组织方式既提高了城镇间的可达性，又促进了人口在区域内的均衡分布。

　　针对已经出现的超老龄化城市(如南通、资阳等11个城市)，应采取差异化的城镇化策略。这些城市大多面临双重挑战：一方面是本地人口结构老化，劳动力供给不足；另一方面是青壮年人口持续外流，加剧老龄化程度。对于这类城市，简单的规模扩张已不可行，而应转向"精明收缩"的发展模式，优化城市空间结构，提高公共服务效率。具体措施包括：合并冗余基础设施，集中资源建设高品质的养老和医疗设施；推动城市更新，增加适老化改造；发展特色产业，如健康养老、休闲旅游等，形成比较优势吸引特定人群。日本一些地方城市通过发展养老产业实现转型的经验值得参考，但需注意避免形成单一的"养老城市"，而应保持产业的多样性和活力。

　　县域城镇化在应对老龄化挑战中具有特殊价值。县城作为连接城市和乡村的关键节点，既能承接大城市疏解的人口和功能，又能为农村地区提供公共服务支持。中国应重点发展一批区位条件优越、产业基础良好的县城，将其培育成为吸纳农村转移人口和返乡老年人的重要载体。在这方面，日本"集约小城镇"的理念具有启发意义，即依托交通枢纽和公共服务设施，建设紧凑型、功能混合的小城镇，提高生活便利性和吸引力。中国可结合自身特点，在每个县重点培育1-2个中心镇，完善基础设施和公共服务，形成"县城-中心镇-一般乡镇"的梯次布局，为农村老年人提供就近城镇化选择。

　　促进跨区域人口流动是优化人口空间布局的另一重要方面。当前中国人口流动呈现出"从中西部向东部沿海"、"从农村向城市"的双重特征，但随着沿海地区生活成本上升和产业向中西部转移，人口流动格局正在发生变化。政府应顺应这一趋势，消除阻碍人口自由流动的制度障碍，如户籍限制、社保转移接续不畅等问题，使人口能够根据就业机会和生活成本自主选择居住地。同时，借鉴日本"地方补贴"政策的经验，可考虑对从超大城市迁移到中小城市或返乡的老年人给予适当补贴或税收优惠，引导人口合理分布。但需注意，此类政策应建立在自愿基础上，避免日本出现的"对老年群体是一种冒犯"的争议。

　　数字技术赋能为优化人口空间布局提供了新工具。远程医疗、在线教育、智慧养老等技术的发展，使得老年人不必集中在大城市也能获得优质服务。中国可依托数字技术，在中小城市和乡村地区建设"虚拟养老社区"，通过线上线下结合的方式提供医疗服务、社交娱乐、生活照料等服务，降低老年人对地理位置的依赖。日本在推广"智慧康养"方面的经验值得学习，但需结合中国城乡数字鸿沟较大的现实，加强农村地区数字基础设施建设，提高老年人数字素养。

　　表三：优化人口空间布局的政策工具箱

政策类型	具体措施	适用情景	预期效果
城市群发展战略	完善交通网络，促进功能疏解	人口流入地区，核心城市压力大	缓解核心城市压力，促进区域均衡
精明收缩策略	合并冗余设施，集中资源	人口收缩的超老龄化城市	提高资源利用效率，改善生活质量
县域城镇化推进	培育中心镇，完善服务设施	农村老龄化严重地区	提供就近城镇化选择，支撑乡村振兴
流动促进政策	消除制度障碍，提供迁移补贴	人口流动不顺畅地区	促进人口自主优化配置
数字技术应用	建设虚拟养老社区	基础设施薄弱地区	突破地理限制，扩大服务覆盖

　　构建多中心网络化城镇体系还需要差异化的人口政策配合。对于人口净流入的超大特大城市，应合理控制人口规模，优化人口结构，重点吸引年轻劳动力和高技能人才；对于人口均衡发展的城市群和都市圈，应促进内部功能疏解和人口合理分布；对于人口收缩的老龄化地区，则应转变发展思路，从追求规模扩张转向提升质量和效率。这种差异化的政策导向有助于形成与人口结构相适应的城镇化格局，避免"一刀切"带来的资源错配。

　　日本东京都成为唯一人口正增长的都道府县，占日本总人口的11.2%，这种过度集中已经带来了诸多问题。中国应当吸取教训，在城镇化进程中更加注重空间均衡，通过多中心网络化发展，实现人口分布与资源环境承载力的动态平衡，为应对老龄化挑战创造有利的空间条件。

　　二是创新城乡融合模式：破解老龄化城乡倒置难题

　　中国面临的"老龄化城乡倒置"现象——即农村老龄化程度高于城市，构成了城镇化进程中的特殊挑战。理论上，经济社会发展水平高、医疗条件优越的城镇地区老龄化程度应更高，但中国的现实却是乡村老龄化程度比城镇高出8个百分点。这种独特现象源于大规模乡城人口流动，青壮年进城务工而老年人多留守农村，形成了"乡村先老、乡村快老、乡村更老"的格局。破解这一难题，需要创新城乡融合模式，构建新型城乡关系，使城镇化进程不仅服务于经济发展，也成为应对老龄化挑战的有效途径。

　　建立健全城乡要素平等交换机制是促进城乡融合的基础。当前，城乡之间在土地、劳动力、资本、技术等要素流动上仍存在诸多障碍，制约了资源优化配置。日本通过"农田银行"制度促进耕地流转的经验值得借鉴，中国可进一步完善农村土地制度改革，在保障农民权益的前提下，促进土地要素市场化流动，为农业规模经营和农村产业转型创造条件。同时，消除阻碍城乡人口双向流动的制度壁垒，不仅促进农村劳动力向城镇转移，也为城镇老年人返乡养老或创业提供便利。要素自由流动将有助于缓解农村因人口结构失衡导致的发展困境，为应对老龄化提供经济支撑。

　　推动基本公共服务均等化是缩小城乡老龄化差距的关键。农村养老服务设施不足、医疗资源匮乏是加剧农村养老困难的主要原因。中国应加大农村公共服务投入，构建"区县、镇街、村社、家庭"四级融合的养老服务体系，实现养老服务网络全覆盖。在这方面，日本富山市加强市民活动中心等各种服务设施建设的做法具有参考价值，但中国需结合农村地广人稀的特点，创新服务提供方式，如发展互助养老、流动服务等模式。医疗保障方面，应推动优质医疗资源下沉，加强县级医院能力建设，完善分级诊疗制度，让农村老年人能够就近获得基本医疗服务。威海市通过"公建民营、民办公助"等方式建成162家养老机构，星级养老机构占比达84%的经验表明，创新供给模式可以有效提升农村养老服务质量。

　　发展县域经济是增强县城和乡镇人口集聚能力的重要途径。县城作为连接城市和乡村的纽带，在吸纳农村转移人口和返乡人员方面具有天然优势。中国应重点支持县城产业发展，培育特色产业集群，创造更多就业机会，使农民能够就近城镇化，减少家庭分离。日本经验显示，缺乏产业支撑的小城镇难以留住人口，因此中国在推进县域城镇化过程中，必须注重产业培育和就业创造。特别是要发展适合老年人参与的产业，如生态农业、乡村旅游、手工艺等，为农村低龄老年人提供就业和增收机会。如湖南省常德市已有超过1000名60岁以上老人从事"田间管家"工作，这种模式既利用了老年人的经验和技能，又缓解了农村劳动力不足问题。

　　促进代际融合与家庭团聚是应对老龄化城乡倒置的人文维度。大量农村老年人因子女进城务工而成为"留守老人"，既缺乏家庭照料，又难以享受城市养老服务。中国应采取措施促进代际团聚，如在大城市政策性住房中适当增加多房户型的占比，为老年人进城与子女同住创造条件；同时，为返乡照顾老人的农民工提供就业支持和技能培训，使其能够在就近城镇就业的同时照料家中老人。日本出现的"孤独社会"现象警示我们，城镇化进程不应以牺牲家庭纽带为代价，而应创造有利于家庭团聚和代际支持的社会环境。创新农村养老模式是应对农村老龄化的直接举措。传统的家庭养老模式在农村仍占主导地位，但随着家庭结构小型化和人口流动加剧，这一模式面临严峻挑战。中国应探索符合农村实际的多元化养老模式，包括：

　　互助养老：组织低龄健康老人为高龄失能老人提供志愿服务，形成互助网络；

　　集中居住：建设农村幸福院等集中居住设施，为独居老人提供生活照料和精神慰藉；

　　医养结合：推动乡镇卫生院与养老机构合作，为老年人提供医疗护理服务；

　　智慧养老：利用现代信息技术，为分散居住的农村老人提供紧急呼叫、健康监测等服务。

　　这些模式可以因地制宜组合应用，形成多层次、多元化的农村养老服务体系。日本针对独身老人推出的《高龄者等终身支持企业指南》等做法也值得参考，但需结合中国农村集体所有制和邻里关系紧密的特点进行本土化改造。

　　激活农村老龄人口红利是城乡融合的重要目标。农村老年人并非单纯的被抚养对象，而是乡村振兴的重要力量。中国应充分发掘农村老年人的潜力，通过培训提升其技能，支持其参与农业生产、乡村治理、文化传承等活动，实现老有所为。如日本修订《高龄者雇佣安定法》，鼓励企业保障老年人就业机会的做法表明，适当延长工作年限不仅可以增加老年人收入，也有助于保持其身心健康。中国农村有大量低龄健康老人，完全可以通过参与适度劳动继续创造价值，关键是要创造适合老年人特点的就业机会和工作环境。

　　表四：创新城乡融合模式的实施路径

融合维度	具体措施	政策创新点	预期效果
要素流动	土地制度改革，城乡统一市场建设	农田流转制度，集体经营性建设用地入市	激活农村资源，促进规模经营
公共服务	四级养老服务体系，医养结合	流动医疗服务，互助养老模式	缩小城乡差距，提高服务质量
产业发展	县域特色产业培育，适老产业开发	"田间管家"等老年人就业模式	创造就业，增强经济活力
家庭支持	多户型保障房，返乡就业支持	代际共居鼓励政策，探亲假制度	促进家庭团聚，强化代际支持
文化认同	乡村记忆工程，传统文化保护	乡贤文化培育，老年协会建设	增强归属感，丰富精神生活

　　城乡融合不是消除城乡差异，而是建立城乡功能互补、要素自由流动的新型关系。在老龄化背景下，城乡融合应特别关注老年人的需求，使城镇化进程成为提升老年人生活质量的过程，而非加剧老年贫困和边缘化的推手。通过创新城乡融合模式，中国有望破解老龄化城乡倒置难题，走出一条与日本不同的、更具包容性和可持续性的城镇化道路。

　　三是完善社会保障与服务体系：构建老年友好型社会

　　健全的社会保障与服务体系是应对老龄化挑战的基础工程，也是城镇化高质量发展的关键支撑。日本经验表明，完善的社会保障能够缓解老龄化对个人和家庭的冲击，但若设计不当也可能导致财政不可持续。中国在城镇化进程中，需要构建与人口结构变化相适应的多层次社会保障体系，并发展多元化养老服务，为不同年龄段、不同健康状况的老年人提供全方位支持，真正实现"老有所养、老有所医、老有所乐"。

　　养老保险制度改革是应对老龄化挑战的首要任务。日本建立了包括公共养老金、企业年金和个人储蓄在内的三支柱养老保障体系，但面临支出压力不断增大的困境。中国应吸取教训，加快完善多层次养老保险体系：第一支柱的基本养老保险要尽快实现全国统筹，提高资金调剂能力；第二支柱的企业年金和职业年金应扩大覆盖面，特别是将灵活就业人员和农民工纳入其中；第三支柱的个人养老金制度需简化流程、提高税收优惠力度，增强吸引力。与日本公共养老金占老年人家庭收入100%的比例高达41.7%的情况类似，中国也有大量老年人主要依赖基本养老金生活，因此必须确保基本养老金的可持续性，同时通过多支柱体系分散风险。考虑到城镇化进程中人口流动频繁的特点，应进一步完善社保关系转移接续机制，保障农民工等流动人口的养老权益。

　　长期护理保险制度的建立与完善至关重要。日本国民医疗费用占GDP比重已从1992年的4.9%增至8.2%，老龄化对医疗体系的压力可见一斑。中国自2016年开始长期护理保险试点，目前已取得初步成效，如上海的长护险服务已惠及像孙阿婆这样的失能老人家庭。下一步应加快试点经验推广，建立适合国情的长期护理保险制度，重点解决筹资机制、服务供给、质量监管等关键问题。制度设计上可借鉴日本经验，但需考虑中国家庭养老传统和地区差异，形成政府、企业、个人、家庭多方共担的可持续模式。同时，应加强护理人员培训，扩大护理服务供给，满足不断增长的长期护理需求。

　　医养结合服务模式的创新是提高老年人生活质量的关键。随着年龄增长，老年人对医疗服务的需求显著增加。中国应推动医疗卫生与养老服务资源整合，构建"预防-治疗-康复-护理-安宁疗护"连续性的老年健康服务体系。具体措施包括：支持医疗机构开展养老服务，鼓励养老机构增设医疗服务资质，建设老年病医院、康复医院、护理院等专业机构，发展社区嵌入式医养结合设施等。日本厚生劳动省针对老年人护理用具使用事故建立数据库的做法提示我们，医养服务不仅要注重可及性，也要关注安全性和质量。中国在快速扩大服务覆盖面的同时，应同步加强标准制定和质量监管，确保老年人获得安全、有效的服务。

　　适老化改造与老年宜居环境建设是老年友好型社会的基础工程。随着身体机能衰退，老年人对居住环境和公共设施有特殊需求。中国应全面推进城乡基础设施和住宅的适老化改造，包括：增设无障碍设施，改善步行环境，优化公共交通工具，增加休息座椅等。在住房方面，应制定适老化设计标准，推动新建住宅配备适老化功能，支持既有住宅适老化改造。日本富山市通过补贴吸引人口向公共交通便利区域集中的做法表明，便利的出行条件对老年人生活质量至关重要。中国城镇在规划和更新过程中，应充分考虑老年人出行特点，构建安全、便捷、舒适的出行环境。

　　智慧养老技术应用为应对老龄化挑战提供了新思路。随着技术进步，数字化、智能化手段可以显著提升养老服务效率和质量。中国应积极发展"互联网+养老"服务模式，推广智能手环、远程监测、一键呼叫等智慧养老产品，如浙江乌镇为老人配备的智能手环可实时监测健康状况并支持一键呼救。同时，建设统一的养老服务信息平台，整合各类资源，为老年人提供便捷的服务对接。需要注意的是，智慧养老不能完全替代人工服务，特别是对农村和高龄老年人，应保留传统服务方式，避免形成"数字鸿沟"。日本在发展智慧养老方面的经验值得借鉴，但需结合中国老年人数字技能普遍不高的现实，加强技术培训和适老化设计。

　　老年文化教育与精神关爱是完整养老服务体系的重要组成部分。老年人不仅需要物质保障和医疗服务，也需要精神慰藉和社会参与机会。中国应大力发展老年教育，扩大老年大学覆盖面，创新教学形式和内容；丰富老年文化生活，建设老年活动中心，组织适合老年人的文化娱乐活动；加强老年人心理关爱，提供心理咨询和情绪疏导服务。日本出现的"孤独社会"现象警示我们，物质满足不能替代精神需求。中国在城镇化进程中，应特别注意维护老年人的社会联系和家庭纽带，预防社会隔离和孤独感。

　　特殊困难老年人关爱服务体系的完善体现社会温度。独居、空巢、失能等特殊困难老年人是最脆弱的群体，需要特别关注。中国应建立特殊困难老年人定期探访制度，及时掌握其生活状况和需求；完善社会救助制度，确保困难老年人基本生活有保障；发展公益慈善事业，动员社会力量参与老年人关爱服务。日本针对65岁以上独身老年人家庭(预计2050年将达1083万户)推出的担保中介企业等服务，虽然存在一些问题，但反映了对独居老人特殊需求的关注。中国可结合国情，探索邻里互助、结对帮扶等更具可持续性的关爱模式。

　　表五：完善社会保障与服务体系的重点领域

体系维度	核心内容	创新举措	实施路径
经济保障	多层次养老保险体系	个人养老金制度，农民工参保办法	全国统筹，多支柱发展
健康保障	长期护理保险，医养结合	居家护理服务，预防性健康管理	试点推广，标准制定
生活环境	适老化改造，无障碍环境	代际共居社区，老年友好城市	标准引领，示范创建
科技应用	智慧养老，远程医疗	智能监测设备，服务平台整合	适老化设计，培训普及
精神文化	老年教育，社会参与	老年人才库，志愿服务	平台搭建，活动组织
特殊关爱	困难老年人保障	定期探访，结对帮扶	精准识别，分类施策

　　完善社会保障与服务体系需要多元主体协同参与。政府应承担主导责任，加强制度设计和财政投入；市场主体可提供专业化、多样化的养老产品和服务；社会组织能发挥灵活性优势，填补政府和市场的空白；家庭依然是老年人照料的重要提供者，应得到适当支持。通过多元主体协同，形成应对老龄化的强大合力。日本经验表明，仅靠政府难以应对老龄化挑战，中国应更加注重激发社会各界的积极性和创造力，共同构建老年友好型社会。

　　四是激发老龄人口红利：重构城镇化发展动力机制

　　传统观点常将老龄化视为发展的负担，但积极应对视角下，老年人群体本身可以成为城镇化的重要资源和发展动力。日本经验显示，尽管面临严重老龄化，但通过延迟退休政策修订《高龄者雇佣安定法》，将企业义务雇佣年龄提高至65岁，进而上调至70岁，成功挖掘了老年人力资源潜力。中国应转变思维，将老年人视为人力资本存量而非单纯抚养对象，通过制度创新、产业引导和社会参与等多种途径，充分释放"老龄人口红利"，为城镇化注入新动能。

　　开发老年人力资源是应对劳动力减少的直接举措。随着劳动年龄人口比例下降，如何提高劳动参与率成为维持经济增长的关键。中国可借鉴日本"工作延长制度"和"返聘制度"的经验，建立更加灵活的老年人就业体系。一方面，逐步提高退休年龄，采取弹性退休政策，允许健康且有工作意愿的老年人继续工作；另一方面，鼓励企业创新用工形式，如返聘、兼职、顾问等，为老年人提供适合的就业岗位。特别是针对专业技术人才，应建立"银发人才库"，促进经验传承和知识共享。如江苏省如东县引进的"扶海英才"计划每年吸引高层次创新人才近50人，表明老龄人才仍可对地方发展做出重要贡献。与日本相比，中国农村有大量低龄健康老人，如湖南常德已有超过1000名60岁以上老人从事"田间管家"工作，这种模式可在全国农村推广，既解决劳动力不足问题，又增加老年人收入。

　　发展银色产业是激发老龄红利的产业路径。老年人消费需求的变化将重塑产业结构，催生新的经济增长点。中国应前瞻性布局养老服务业、老年用品制造业、老年健康管理、老年文化娱乐等产业，形成完整的银色产业链。日本国民医疗费用占GDP比重从1992年的4.9%增至8.2%，显示了老龄社会医疗健康产业的巨大潜力。中国可重点发展以下领域：

　　养老服务机构：发展多层次养老机构，满足不同收入水平和健康状况老年人的需求；

　　老年用品研发制造：针对老年人特殊需求，开发适老化产品，如日本建立护理用具事故数据库促进产品改进；

　　老年健康管理：发展预防保健、慢性病管理、康复护理等服务；

　　老年旅游与文化娱乐：开发适合老年人的休闲活动和文化产品。

　　这些产业不仅能够满足老年人需求，也能创造大量就业机会，形成新的经济增长点。与日本相比，中国老年人口规模更大、消费潜力尚未充分释放，银色产业发展空间广阔。

　　促进代际合作与知识传承是老龄红利的独特价值。老年群体积累了丰富的工作经验和生活智慧，是社会的宝贵财富。中国应建立机制促进代际合作，如 mentorship 项目、技能传授工作坊等，使年轻人能够从老年人经验中受益。特别是在传统工艺、非物质文化遗产等领域，老年人可以发挥关键传承作用。日本制造业长期保持的"工匠精神"与其重视经验传承的文化密不可分，中国在城镇化过程中也应珍视和利用这种文化资本，避免知识断层和技能流失。同时，鼓励代际共同创业和协作创新，如"年轻创意+老年经验"的创业团队，实现优势互补。

　　创新老年人社会参与模式能够激活老年群体的社会资本。老年人参与社区治理、志愿服务、公益活动等，不仅能够丰富自身生活，也能为社会发展做出贡献。中国应拓宽老年人社会参与渠道，如建立老年协会、组织社区志愿服务队、邀请老年人参与公共事务咨询等。日本出现的"孤独社会"问题部分源于老年人社会联系减弱，中国应通过促进社会参与预防这一问题。特别是低龄健康老人，可以成为社区服务的重要力量，如参与邻里互助、社区调解、儿童照看等活动，形成"以老助老、以老助少"的良性循环。

　　重构家庭养老功能是中国特色老龄红利的重要体现。与日本家庭核心化、独居老人增多不同，中国仍保持着相对较强的家庭纽带和代际支持传统。在城镇化进程中，应通过政策引导维护和强化家庭养老功能，如对赡养老年父母的家庭给予税收优惠或补贴，提供"喘息服务"减轻家庭照料者负担，建设适合多代共居的住宅等。家庭不仅是老年人照料的重要提供者，也是情感支持的主要来源，维护家庭功能有助于提高老年人生活质量，减轻社会养老压力。日本政府因鼓励老年人"下乡"政策被质疑"对老年群体是一种冒犯"的教训提醒我们，任何政策都应尊重家庭意愿和老年人选择权。

　　利用老龄群体促进城乡互动是新型城镇化的重要机遇。随着交通条件改善和观念变化，越来越多的城镇老年人选择到农村养老或短期居住，形成"逆城镇化"流动。这种流动可以带动资金、技术、观念等要素从城市向农村流动，促进城乡融合发展。中国可创造条件鼓励这种良性互动，如发展乡村养老社区、支持老年人返乡创业等。日本富山市通过补贴吸引人口向小城镇集中的政策虽有局限性，但其促进人口均衡分布的思路值得借鉴。中国应更加注重市场机制和自愿选择，避免行政强制，使城乡人口流动更加自然、有序。

　　构建年龄友好型就业环境是释放老龄红利的基础条件。目前许多工作场所和就业政策仍以年轻劳动力为设计对象，不利于老年人就业。中国应推动就业环境适老化改造，包括：消除就业年龄歧视，制定适合老年人的工作时间和强度标准，提供必要的技能培训和岗位适配等。日本企业为老年人提供"工资有所降低"但"可以同时领取养老金和合同工资"的工作选择，这种灵活性值得学习。特别是对知识型和技术型岗位，应更加注重工作成果而非工作时间，为老年人创造友好的就业环境。

　　表六：激发老龄人口红利的多元路径

路径维度	核心策略	实施措施	预期效益
人力资源开发	延迟退休，弹性就业	银发人才库，返聘制度	缓解劳动力短缺，传承经验技能
银色产业发展	培育老年消费市场	医养结合，适老产品研发	形成新增长点，满足老年需求
代际合作	经验传承，共同创新	导师计划，跨龄团队	知识延续，优势互补
社会参与	社区治理，志愿服务	老年协会，邻里互助	增强社会资本，预防社会隔离
家庭支持	强化代际纽带	赡养优惠，多代共居支持	维护传统优势，降低养老成本
城乡互动	逆城镇化流动	乡村养老社区，返乡创业	促进要素流动，振兴乡村经济

　　激发老龄人口红利不是简单地延长工作年限，而是重新认识老年人的价值，构建包容各年龄阶段的社会经济体系。通过制度创新、观念转变和环境优化，中国完全可以在老龄化背景下保持城镇化活力，走出一条与日本不同的发展道路。老龄人口不是负担而是资源，不是问题而是解决方案的一部分，这一理念转变将为中国特色城镇化开辟新的可能性。

　　作者介绍：

　　刘宝钦，湖南省兴湘产业经济发展中心主任，中地集团湖南分公司总经理，湖南省空间规划学会学术委员会副主任委员、区域发展与主体功能区战略专业委员会委员。

　　王国安，留日归国学者，浙江工商大学退休经济学教授，浙江省智慧农业协会专家智库团团长，安吉县人民政府咨询委员会特约研究员，湘浙两省多校兼职教授、多地乡村振兴顾问，湖南省智库联盟乡村振兴研究所副所长。

　　参考文献：

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