中国新闻周刊记者/周群峰
发于2024.4.8总第1135期《中国新闻周刊》杂志
户口从农村迁到城镇，后悔了，还能迁回去吗？
3月26日，湖南省公安厅召开的新闻发布会回答了上述疑问，而关于“湖南户口由农村迁往城镇后可回迁”的新闻迅速登上了热搜榜。
户口从城市回迁农村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大学生毕业回原籍、离婚回原籍、退伍军人回原籍、凭农村的不动产权登记证书迁入等情形。
除了上述六种情形，此次发布会还指出，2016年2月3日湖南省实施户籍制度改革后，将户口由农村地区迁往城镇地区的户籍人口，可以凭居民户口簿，申请将户口迁回原迁出地落户。无亲友家庭户接受其入户的，可以在当地村(居)委会公共集体户落户；依法取得农村宅基地使用权并办理不动产权属证书的公民，可以凭不动产权属证书，申请将户口迁入农村宅基地的所在地。
值得注意的是，这并非新政。湖南早在2020年12月就曾明确了上述户口回迁农村的政策。湖南省娄底市公安局户政部门一位工作人员告诉《中国新闻周刊》：“现在没有新出规定，通过(这次)新闻发布会，可以传播得广一些，能进一步告诉你们(户口回迁农村的条件)。”
不只湖南，近年来，江苏、浙江、山东等都出台过相关城镇户口回迁农村的政策。地方上出台这些政策有着怎样的考量？政策执行三年来，进城村民因何希望户口回迁农村，是否能顺利实现？
从“进城难”到“回村难”
曾经，城镇户口是名副其实的“香饽饽”，很多村民热衷于获得城镇户口。
湖南安仁县一位退休干部告诉《中国新闻周刊》，在计划经济年代，户口本决定了人生走向。城里人当兵后可转业，直接进事业单位或工厂；农村人当兵，回来叫退伍，继续当庄稼人。农村姑娘嫁城里人，是天方夜谭；城里姑娘嫁农村人，打着灯笼都找不着一个。青年人中学毕业，城里户口可以进厂上班，农村户口便回家务农。
在城乡户口差异巨大的背景下，20世纪八九十年代全国多地还掀起过买卖“农转非”指标的风潮。
1992年，公安部下发通知制止公开出卖非农业户口的错误做法。其中提到，一些县、市以“加快改革开放的步伐”“筹集城市建设经费”等为借口，违反国家有关户口管理的法规，收费办理户口“农转非”，甚至公开规定价格出卖“农转非”户口，本县、市和外县、市农民均可购买。这种做法背离了改革的方向，只会搞乱户口政策，助长不正之风，影响社会稳定。
通知还要求，对于已经出卖的非农业户口，一律予以注销，在原常住户口所在地恢复农业户口，并做好各项善后工作。对于有令不行、有禁不止，继续出卖户口的，要追究有关领导和经办人的责任，对在清退中弄虚作假收受贿赂的，要从严处理。
上述退休干部向《中国新闻周刊》回忆说，1989年，他通过考干转为城镇户口，但妻子和两个孩子当时还是农村户口。可以买城镇户口的时候，他也心动了。“买一个城镇户口价格高达6000元，而当年普通职工每月的收入只有180元左右。为了让一对儿女有个好的前途，我花费8年的积蓄为他们买了城镇户口。后来两个孩子都考取了理想的大学，按理不用花这些钱，也自然会成为城镇户口。”
事实上，当时买卖“农转非”指标的风潮并未得到根本控制。武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智告诉《中国新闻周刊》，在“农转非”政策的背景下，那些买城镇户口的村民，把土地主动丢给了村集体，或者直接撂荒，村集体不得不收回他们的承包地，分配给其他愿意多耕种土地的农户。取消农业税费后，国家开始统筹城乡发展，农村快速发展，农民的选择也越来越理性。大约在2005年前后，“买卖户口”风潮就渐渐消失了。
“我们调研发现，不少村民本希望买城镇户口后，可以获得城镇的一些好处，但事与愿违。同时，他们也很难再把户口迁回农村。”夏柱智告诉《中国新闻周刊》。
有媒体评论认为，中国长期以来实施的户籍政策的惯性依然强大，一直只有“农转非”的单向通道，农民一旦落户城市想再迁回农村，是难上加难。特别是很多地方户口回迁政策一直非常不明朗，让想回迁的群众遭遇一系列困扰。
中国人民大学农村发展研究所所长郑风田告诉《中国新闻周刊》，在过去很长一段时间，因为国家包分配工作等原因，很多农村户口的人上大学、参军后，户口都要被强制性迁出，而这种迁出又是单向的。因此，一些江浙一带的富裕农村，一旦失去农村户口，也就少了很多福利。所以，很多人升学后并不情愿迁户口。
“现在提倡城乡融合，给了大家在城乡间选择的权利，可以说是一种进步，也是对过去不合理制度的一种回调。”郑风田说。
实操难题
不过，政策变了，落实能顺利吗？尤其是村民身份的背后，是福利分红、土地等核心问题。
多位受访的村干部和有意愿回迁农村人员均表示，“因回迁人员存在与村民分享福利”等原因，实际操作中也会遇到一些阻力。
有报道称，部分农村地区在大规模拆迁征地时，会为所有户口在原址的农村户籍人员按岁数分配股权给予分红，每年这些农民都可以分到几百至上万元的股权分红。除此之外，拆迁分房也比较常见。
湖南省宁乡市公安局户政部门一位负责人表示，户政部门可以为符合政策要求的人办理回迁手续，但回迁后村民福利待遇之类还是由村里决定。
在湖南衡阳工作的罗先生告诉《中国新闻周刊》，在衡阳，孩子读公办学校要求“房户一致”才能到市里读书，因此很多人都是为了孩子上学，才不得已把户口从农村迁到了市里。前些年他也在市里买了房子，并把妻子和孩子的户口迁到了房子名下，但他的户口还在农村。
“我曾问过村干部，假如户口迁出后再回迁农村会不会有阻力。村干部说，这部分人员户口迁出后，村里的修路、捐款等都没有参与。如果回迁后，还允许享受村民的一些福利待遇，需要全村80%以上的村民签字才可以。”
山东淄博某村村干部韩霞(化名)告诉《中国新闻周刊》，他们村有的人户口迁到城镇后，即便可以回迁，村委会一般也不会同意其享受村民的福利待遇，这样他们就成了“二等村民”。“这么多年，他们没为村里建设做贡献，回来后还能享受福利待遇，村民也不会乐意。”
韩霞表示，农村有村民自治的背景，村委会代表村集体，可以不接收外来人口落户。她以他们村为例，一般情况下，有些人要回迁，村委会也不会为难，但会要求其签一个“自愿放弃村民福利待遇协议”，否则就不同意落户。
韩霞还提到，她父母生活的村子经济发达、福利好，这个村子就对回迁者一律亮红灯。“不管上面有什么政策，最后村里如果坚决不接收，他们也没办法把户口回迁。”
土地的问题则更为复杂。
1980年前后，我国开展第一轮农村土地承包工作，家庭联产承包责任制开始推行，实行“包产到户”“包干到户”。在“两权分离”的制度安排下，我国确立了农村土地的农民集体所有、农户家庭经营的基本形态。1984年，中央一号文件提出“土地承包一般应在15年以上”。
20世纪90年代中后期，全国完成了“二轮土地承包”。二轮土地承包期是30年，承包期内，国家提倡“增人不增地、减人不减地”的土地政策。2017年，党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。自2025年开始，第二轮土地承包在全国逐步到期。
夏柱智表示，农村土地的法律属性是村民集体所有，只有农村的集体经济组织成员才有承包权。农民将户口迁到城镇后，虽然失去了组织成员身份，但如果其承包地还在承包期内，就不会被收回。对于整户迁出的村民(丧失土地承包主体的法律资格)，也得等到承包期结束后，村里才能将其承包地收回。
韩霞告诉《中国新闻周刊》，村民只要不是整户迁出，就不影响这一户的承包地。比如一户有5口人，迁走了4个人，剩下的1个人在村里，也还是有原来5口人的地。“他们迁出时就没影响其整户的承包地，所以回迁后也不涉及分地的问题。”
但对于村民整户户口迁出，是否就丧失了土地承包权，夏柱智说，现在法律上还没有明确规定。
多名受访者称，选择将户口回迁，很多人看重的是承包地。
再过几年，韩霞所在的村子，第二轮土地承包到期。“我们村现在有些人已经十五六岁了，还没分到土地。有的人家里只剩下一两口人却有五六口人的地。这轮到期后，土地怎么调整分配还不明确，到时还需要调解‘人少地多’和‘人多地少’农户的利益矛盾。在这种背景下，有些人提前准备，愿意把户口回迁。”
另外，夏柱智告诉《中国新闻周刊》，他在农村调研时了解到，很多村民进城并拥有城镇户口后愿意回迁农村，有“传承祖宅”的考量。“按照法律规定，房屋财产是私人所有，和户口没有关系，但宅基地的使用权只能给本集体经济组织成员。如果父母在村子有宅基地，而子女户口不在农村，老人过世后，房屋财产可以传承给子女，但宅基地不行。这种情况下，如果子女获得了农村户口，就可以做到‘房地合一’，进而继承房产和宅基地。”
一位原来户口在湖南省宁乡市双凫铺镇某村的受访者告诉《中国新闻周刊》，2013年，她大学毕业后不久，就在长沙买了房，2019年把户口迁到了长沙。这些年，她闺蜜的父母在农村建了别墅，她非常羡慕。“我非常喜欢农村的田园风光，所以也希望今后可以继承父亲宅基地的使用权，到时在农村建房养老。”
上述在衡阳市城区买房工作的罗先生也说，他把户口留在农村也是因为宅基地。他说，孩子现在已经读初中，就读高中只看学籍。所以，他也在考虑为了传承宅基地使用权，之后将孩子户口迁回农村。
值得注意的是，近年来，国家层面确实越来越注重维护户口已经迁入城镇者的利益。
2020年9月，自然资源部曾对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”作出答复：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
今年2月4日，中央财经委员会办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任祝卫东在国务院新闻办的发布会上强调，必须保护进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。
仍需政策性引导
无论是2020年还是今年，湖南省对于允许户口回迁的人框定范围为“2016年2月3日湖南省实施户籍制度改革后，将户口由农村地区迁往城镇地区的户籍人口”。夏柱智分析认为，此举目的也是缩小回迁范围。“很多人在上世纪八九十年代都进城了，如果不设置一定时间门槛，涉及回迁者的数量太大，可能会超出一些农村的承载力，还可能造成农村社会新的矛盾纠纷。”
近年来，多地出台规定，放宽户口回迁农村的条件。
2019年1月，江苏出台过相关规定，本人在农村地区有产权住房即可迁回农村户籍。据报道，此前，该省规定想将户口迁往农村，需要本人在农村地区有合法稳定住所和承包土地，在现户口所在地无合法稳定住所、无合法稳定就业。
2020年12月，山东省政府办公厅发布户籍新政，畅通入乡返乡落户渠道。高校毕业生、退伍军人等城镇人员入乡返乡就业创业，符合当地人民政府规定落户条件的，可在原籍或就业创业地落户。拥有农村宅基地使用权等基本生活基础的进城落户人员回原籍经常居住的，可将户口迁回原籍。依法维护进城落户农村人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。官方称新政目的是建立城乡有序流动的户口迁徙制度，解决农村人口进城落户最担心的过不好、回不去等顾虑。
夏柱智告诉《中国新闻周刊》，近年来，多地出台关于城镇户籍人员回迁农村的政策，并非在鼓励“市民下乡”，也不意味着农村宅基地向城市开放，更不是“逆城市化”，其本质是地方政府在户籍制度管理上松了一个小口子，赋予符合条件的进城落户村民“回迁权”。
夏柱智说，在快速城镇化的背景下，长期以来我国户籍迁移制度存在“进城容易回村难”的现状。现在多地政策开始松口子，让符合条件者可以“反悔式回迁”。
“过去一些人回迁农村，可能需要托关系。现在有了新政策，相当于减少了阻力，地方上落户时也有了依据。”中国人民大学农村发展研究所所长郑风田说。
数据显示，2023年中国城镇化率是66.16%，和发达经济体80%左右的水平相比，还有较大提升空间。郑风田称，中国的城镇化仍然处在持续发展过程中。在这个过程中，我国农村建设家庭农场、合作社等都急需人才，一些从农村户籍转到城镇的人，对家乡有感情，他们回迁成为村集体组织成员后，有利于乡村发展。
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示，从中国当前的城镇化进程来看，城镇化率仍在不断提高，与此同时，人口出现了在城乡之间双向流动的现象，并且这种潜在需求还将持续。
陆铭认为，过去国家的户籍制度设计不利于人口在城乡之间流动，因此改革也应该是从两方面入手。政府既要创造条件适应城镇化的进程，譬如增加城市公租房建设，同时也要把在农村地区发展的权利与户籍逐渐脱钩，这也正是“宜城则城、宜乡则乡”的应有之义。
夏柱智告诉《中国新闻周刊》，一个现实问题是，越是城郊村或资源丰富的农村，户籍含金量较高，农民越是排挤外迁村民的回迁；而一些更需要人气和资金支持的偏僻农业型的农村，反而得不到进城村民的青睐。“所以今后要想带动这些农村的发展，还需要出台更多的政策予以引导。”
中国人民大学经济学院院长刘守英曾在谈及乡村振兴问题时强调，新型城镇化和乡村振兴这两大政策是并行不悖的。乡村振兴不是简单把进城的人“弄回来”，而是鼓励进城的农民工回乡创业，回来之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要对进城的人开放权利，未来乡村也要对村外的人开放权利。
正如祝卫东所说，我国正在经历快速城镇化，这个过程还要持续较长一个阶段。2022年，我国乡村常住人口4.91亿人，据专家测算，到2035年还将有上亿农民进城。“农民进城是一个较长的过程，在城市还没有扎下根之前，不要着急断了他们回乡村的后路。”
《中国新闻周刊》2024年第13期
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