国资入局住房以旧换新
作者：解雪薇
发于2024.4.22总第1137期《中国新闻周刊》杂志
“旧房挂在平台快两年了，价格从186万降至145万，还没有人买。”66岁的吴刚一家三代六口人住在郑州市金水区一处90平方米的三室一厅中。
这个16年房龄的住所曾因优越的绿化环境和物业管理，是市场上红极一时的“香饽饽”。随着家庭成员的增多，房屋变得拥挤，进入青春期的孙子至今仍无独立房间。搬到更宽敞舒适的四室两厅，成为全家人的愿望。
然而，这个小区因缺乏电梯、设施老化，在如今的市场上成为“烫手山芋”。两年前，吴刚满怀希望地将旧房挂牌出售，看房的人来了一茬又一茬，房价一降再降也未能脱手。中介告诉他，面前有两个选择：要么进一步降价至“骨折价”出售，要么就等政府的新政策出台。
所谓的新政策，是郑州于4月1日印发的《郑州市促进房产市场“卖旧买新、以旧换新”工作方案(试行)》(下称《方案》)所提出的二手房置换活动。郑州市房管局相关负责人介绍，《方案》的正式发布，意味着郑州正式进入住房以旧换新时代。
房产也能以旧换新？
“老房子卖不掉，怎么买新房？”吴刚的心声恐怕是郑州许多二手房主的共同想法。他当初全款购房时用掉了大部分积蓄，如今再换房，只能拿到了旧房房款才有购房资金。
中指研究院河南公司总经理梁波涛告诉《中国新闻周刊》，当前地产行业下行压力尚未缓解，居民整体置业动力不足，加上普遍的“买涨不买跌”的心理加剧购房观望情绪，在二手房存量压力叠加置业动力不足的影响下，二手房市场的困局仍在持续。
自2023年以来，全国二手房挂牌量持续走高。截至今年3月30日，已经有重庆、成都、天津、青岛、南京、武汉、郑州等12个城市二手房挂牌量超过10万套，当中重庆、成都、天津、苏州、南京、杭州6个城市的挂牌量已经突破15万套，重庆和成都更是超过了22万套。
而国家统计局数据显示，2023年全国新建商品房销售面积11.2亿平方米，同比下降8.5%，新建商品房销售额11.7万亿元，同比下降6.5%。
为了破解新房和二手房的困境，不少城市先后通过优化限购政策、调整住房公积金支持政策、降低首付比例和利率门槛、发放购房补贴、首套房“认房不认贷”等来鼓励购房者入市。
而以旧换新的房产政策也应运而生。所谓住房以旧换新政策，是由购房者先锁定新房房源，再由中介、房企等帮助销售或直接收购旧房，地方政府可提供换房补贴或给予税收减免优惠。
“市面上住房以旧换新模式总体上出于两方面考量，一是为了满足改善性的住房需求；二是在较大的一手房市场和二手房存量下，通过以旧换新推动一手房市场和二手房市场的交易。”中国人民大学商学院教授、国家发展与战略研究院城市与房地产研究中心主任况伟大在接受《中国新闻周刊》采访时表示。
2022年，深圳南山一个楼盘推出“以房换房、以旧换新”活动，以开发商的公寓房换业主的住宅房。不过，这一尝试在当时饱受质疑，被认为是开发商花样促销的“噱头”。
这一政策真正成为网络热词是在去年8月底，山东淄博推出《“以旧换新”省心购房倡议书》，自带流量的淄博将此模式一下子拉进大众视野。随后，类似模式逐渐落地多个城市，南京、泰安、太仓、扬州、连云港、宁波、宣城、亳州等地纷纷入局。据《中国新闻周刊》不完全统计，至少有超过30个城市表态参与住房以旧换新。
从实施效果来看，不同地区差异很大。早在去年10月就加入住房以旧换新阵营的宁波市场反应较积极，在“换新购”启动后的第一周内，据宁波市房产交易信息服务网数据，二手房成交量环比上升15%，创下半年单周成交量新高；新房备案量环比上升20%。
也有部分城市市场反响一般。中指研究院本月的报告指出，整体来看，尽管不少区域提出了住房以旧换新的政策，但仍处于探索阶段，当前整体效果尚不明显。
中原地产首席分析师张大伟并不看好这一政策。他认为，参与置换的房源品质一般不太好或价位不合适，否则根本不愁卖，也无需参与以旧换新。因此住房以旧换新模式本质上是将“卖不出去的二手房”置换“卖不出去的一手房”，“将一个难题置换成另一个难题”。
在这些前提下，郑州的住房以旧换新方案不可谓不是“大手笔”。《方案》明确今年设下1万套的换购目标：其中在主城区的5000套指标是由郑州城市发展集团有限公司(以下简称“郑州城发”)作为收购主体，用作保障性租赁住房；余下5000套的任务，则通过购房者、中介机构、房企“三方协商”的市场化方式完成。
国资入局
要理解郑州的《方案》，需要先理解不同城市试水住房以旧换新的三大类型。
第一种模式是在政策实施期间，向参与以旧换新的房企或个人发放补贴。如浙江海宁就提出，在2023年9月27日至2024年9月26日期间，鼓励房企购买意向购房人的存量房，对房企购买存量房的，给予企业总购房款2%的财政补贴，江苏扬州、苏州等地则为购房者发放契税补贴。
第二种模式则是由购房者、开发商和中介机构三方签订协议，确定意向的购房者向开发商锁定新房房源并缴纳定金，同时中介机构负责优先推售购房者的旧房。协议约定时间内，若旧房售出，则办理新房购买手续；若未售出，可解除新房认购合同，开发商全额退还认购金。江苏南京和南通、山东淄博、浙江宁波等城市正在实施这种模式。
第三种模式是由购房者、开发商两方签订协议，由民企或国企开发商兜底收房的模式。具体来说，符合房企收购条件的旧房经评估后，其售房款会用于购买该房企的新房项目。
郑州的方案，是三种模式的结合：既有30%的契税补贴，又有中介、开发商都参与的市场化模式，还有国资入局收购。
而最受大众关注的，则是国资入局兜底收房的举动——想要换房的市民可以通过郑州市房产交易服务平台登记拟出售房源信息，同时选定意向购房源，与开发企业签订《商品住房认购协议》，随后郑州城发安居有限公司(郑州城发全资子公司)对旧房进行信息复核、实地勘查，具备收购条件的房屋交由评估机构出具价格评估结果(换房群众不承担评估费用)，城发安居公司与换房市民进行洽谈收购、向金融机构申请贷款等事项。若洽谈成功，二手房出售资金将划入三方监管资金账户，款项用于购置新建商品房。最后，换房群众、城发安居公司和开发企业三方办理二手住房交接手续。
据《中国新闻周刊》统计，郑州并不是国资入局兜底住房以旧换新的第一个城市，目前至少有8地的国有独资企业入局住房以旧换新，包括江苏苏州的太仓市和相城区、连云港市、无锡的梁溪区、南通的启东市和海安市，安徽宣城等。
最早试水的是江苏太仓。2023年9月28日起，太仓市域范围内满足一定条件的旧房，可置换国资企业推出的新房，经第三方评估后，用旧房价抵扣部分新房款。
太仓的政策做出过三次调整。在第一批次中，太仓市城发集团(以下简称“太仓城发”)推出了三个小区的100套房源。第二批次，国资方面除了城发集团，城投集团也入局了，可购买的新房小区扩大到了七个，限定了800个报名名额。第三批次，也就是今年1月12日，太仓又调整了一系列政策。如优化了置换门槛，将原本的“一套换一套”升级到了“多套换一套”。当中颇受好评的补丁政策是，老房子的学区入学资格保留两年。
关于调整政策，太仓城发相关负责人在接受媒体采访时指出，第一批次以旧换新工作结束后，通过分析未置换的客户群体发现，新房供给选择有限，便在第二批次加入更多不同区域、不同面积段、不同总价段的新房。两批置换工作结束后，又回访报名未置换的市民得知，存在学区困扰、一套换一套资金不足、车位车库无法置换、购房人年龄无法贷款的情况，于是在市各部门的支持下，又改进了政策。
国资入局住房以旧换新被多位专家看作加快存量房去化速度的手段。梁波涛认为，在当前郑州二手房的成交量已高于新房的情况下，政府参与及主导，有助加快存量流动性。他进一步指出，市场化“换新房”周期相对较长、不确定性因素多，国资入场作为其补充，有助于提高住房以旧换新的效率。
浙江工业大学中国住房和房地产研究院院长虞晓芬在接受《中国新闻周刊》采访时也表示，国资背书的以旧换新模式，具有提振市场信心、促进市场活跃度等影响。但她也坦言，面对市场上量大面广的二手房，国资有限数量的以旧换新，能在缓解当前房地产市场基本面上发挥多大作用，仍需要观察。
钱从哪来？
相较其他地方国资入局时，目标都较为谨慎，比如苏州太仓、南通海安和无锡梁溪定下的住房以旧换新首批目标基本都是100套和200套，而郑州初始就定下了5000套目标。
况伟大认为，郑州人口基数大，潜在改善型换新的需求更高，5000套的数量应是当地政府综合交易量等其他因素估算得出的。郑州某地产人士陈望也认为，郑州本地二手房和新房库存量大，定下“高标准”的目标不足为奇。
收购旧房，考验的是开发商的资金筹集以及资产处置能力。国资入局对地方国有平台公司的财政资金实力提出了很高的要求。张大伟表示，如果以旧换新的整体规模不大，比如一二百套的目标，较易完成，“但像郑州5000套的目标，较难实现”。尤其是当前地方财政“过紧日子”，“国家队”入局的资金来源确实是个问题。
陈望算了一笔账。郑州的二手房以单价1.2万元、套均面积100平方米计算，一套房子的购房款为120万元，5000套需要60亿资金。而作为郑州此轮收购主体的郑州城发2023年三季报显示，其负债总计1185.17亿元。
郑州此举的资金来源，需要综合考量郑州国资收购二手房的去向。根据《方案》，国有保障房运营公司收购的房源要满足区域位置、教育等产业配套优越的条件，之后这些二手住房将用于丰富保障性租赁住房供应。
从公开信息看，去年郑州拿到了一笔有关保障房的钱。2023年1月，中国人民银行印发《关于开展租赁住房贷款支持计划试点有关事宜的通知》，设立“租赁住房贷款支持计划”，额度为1000亿元，向重庆、济南、郑州、长春、成都、福州、青岛、天津8个试点城市发放租赁住房购房贷款，用于收购存量住房、扩大保障性租赁住房和长租房供给。贷款利率原则上不超过3%，对于符合要求的贷款，人民银行按贷款本金的100%予以资金支持，利率为1.75%。
目前，福州、济南、天津、青岛、重庆5个城市已经获批贷款，除重庆外的4个城市共获批40.86亿元。当中，重庆和青岛明确将收购的4207套和2319套房源用于新市民、青年人等群体保障性租赁住房。这5个城市贷款的运营主体均有国资背景。
同作为“租赁住房贷款千亿支持计划”的试点城市，郑州国资入局收购存量房用作保障性租赁住房的思路如出一辙。
在《方案》印发当天，郑州市房管局也公布了2024年主要目标任务，其中提到，加快住房保障体系建设，包括加大资金支持力度，对符合条件的项目，积极申报中央、省、市资金补助和地方政府专项债券支持范围，确保完成1.5万套保障性租赁住房年度任务。
多位专家均对《中国新闻周刊》推测，上述贷款很可能是郑州国资入局住房以旧换新模式资金的其中一个来源。事实上，国资入局的模式中，况伟大梳理发现，旧房去向基本是与住房保障体系建设结合，“也就是说可能有住房保障的资金在里面”。
二手房如何定价？
收购哪类二手房、如何定价，是国资入局住房以旧换新模式中，最被外界质疑的问题。虞晓芬也认为，二手房成交价格少则几十万、多则上百万，涉及利益大，且非标准化商品，难以找到科学决策收购房源的依据，进而很容易存在利益输送。
4月15日，郑州城发联合郑州市住宅与房地产业协会发布消息称，试点阶段收购的二手住房性质须为普通商品住房，已取得房产证或不动产权证，且自房屋竣工备案之日起至今不超过15年。
这一条件引发了外界的争议。始终在期待国资托底政策落地的吴刚很失望，自己家的住房有16年房龄，被排除在外。“既然政府是为了支持改善性住房需求，是15年内的老房子需要改善还是超过20年房龄的旧房需要改善？”陈望也认为，国资介入并托底的意义是改善刚需和解决换房难的问题，其中之一便是置换房龄大的二手房。如今高房龄的旧房被排除在外，“还不如直接交给市场自由交易”。
也有舆论认为，房龄规定恐怕与此类旧房的最终去向是住房保障体系建设有关。毕竟未来老旧房屋出租后，还有可能面临漏水、房屋设施老化等一大堆问题，后期国资的运维成本较高。
除此之外，收购二手房究竟如何定价也受人关注。
从已披露的信息看，二手房收购价格的确定，与评估主体直接相关。在郑州，城发安居公司会从评估机构名单库中随机抽取机构，后者按照市场化原则，对拟收购的二手住房进行交易价格评估。太仓则明确会在5家具有专业资质的机构中随机抽取3家，分别对旧房估价，取平均值得出最终收购价。
收购价格之所以重要，是因为其直接关乎二手房主购买新房时的价差。一些城市明确提出了存量二手商品住房总价需不高于新购房源总价的百分比，比如无锡市梁溪区规定这一数值是60%。换言之，旧房可以抵最多60%的新房购房款，即如果旧房评估价为200万元，则需要购买333万元以上的新房。在太仓，这一比例则由最早的60%调整为80%，也就是说卖掉200万的旧房之后，必须要购买250万元以上的房子。
太仓城发一位置业顾问告诉《中国新闻周刊》，以旧换新的流程是先选择意向房，再对旧房进行估价，如旧房新房价格不符合比例要求，需要重新选择符合条件的房源。而新房源的价格是固定价，“不会因为要满足比例要求而去抬高新房价格”。
如何保障旧房款确实流向新房市场？在海安，是由银行开具与二手房等价的房票交给客户；郑州则是将二手房出售资金划入第三方监管资金账户。
国资入局的模式最终取得的效果还有待观察。太仓城发一位置业顾问在接受媒体采访时说，首批200套的名额，最终只成交了不到40套。太仓城发总经理李旭接受当地媒体采访时说，第二批800套名额，报名市民超过300人。
太仓一家房地产中介公司的负责人姬义康告诉《中国新闻周刊》，前期反响平淡，核心矛盾是参与以旧换新的楼盘价格普遍较贵，且是指定楼盘，参与者则是迫于要改善住房环境，不得不支付较高价差，因此只有置换需求特别强烈的少部分人才参与。
旧房如何处置？
除了资金的来源和流向，在国资入局模式中，另一个需要求解的问题是，旧房的管理和处置。
目前来看，旧房的去向是被用作保障性住房或人才公寓。如在海安，旧房将被用作人才公寓、外来务工人员租赁住房或纳入保障性租赁住房体系内。而在太仓，旧房将会改造成人才公寓或者保障房。
虞晓芬认为，国资入局收购二手房用作保障房是出于两方面的考虑：一是当地住房保障的需要，相较于新建保障房，收购二手房可快速满足城市中低收入家庭和人才对住房需求；二是进一步激活房地产市场，当前，不少城市面临可销售房源存量大、交易周期长、价格下行等压力，通过国资收购部分二手房，带动一、二手房联动，促进改善性住房需求释放。
保障性住房建设分为配租型和配售型两种保障性住房，因此出租还是出售都是可选项。易居研究院研究总监严跃进推断，国资模式下，应该是以租为主，不太可能卖，“不过也可以先租后卖，租期达到五年可以出售，后续各地可以慢慢探索”。
不过，多位专家都指出，相较于政府集中建设的保障房，散落在居民区收购得来的保障房，如何有效管理也成为一大挑战。以郑州为例，目前，保障性住房以政府自建为主。陈望说，去年郑州市政府鼓励现有土地新建、扩建、在建工程改建参与市保障性租赁住房，并给予金融支持。此前已有成功案例，大部分是通过回购村集体安置房用于保障性租赁住房。
陈望认为，从市场需求来看，分散分布的保障性租赁住房具有一定的合理性，因为其可以满足不同客户的需求。但是从政府运营的角度来看，难度太大，加上现在租赁市场也是过度饱和的状态，他并不看好。
郑州某平台中介张林也向《中国新闻周刊》表达了疑惑，如果是零散地收购二手房，让其成为保障性住房，可能会引发其他业主不满，甚至影响潜在消费者购买小区二手房的意向。
旧房分配也面临公平问题。正如张大伟所说，国资入局住房以旧换新的本质是政府拿用于保障低收入群体的钱补贴给了改善居住条件的人群，这本身就已造成不公。而在旧房分配时，保障房的品质和地理位置等有差异，如何分配，分配给谁都是难题。虞晓芬也认同，由于一房一价，在分配这些房源时，就存在价值相对高的和相对差的落差，对保障对象或人才恐怕会形成不公平待遇。
住房以旧换新，效果仍待进一步观察。
(文中吴刚、陈望、张林为化名)
《中国新闻周刊》2024年第15期
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