由重视土地经济学到更加注重人文经济学的转型
王克修
在我国城镇化快速推进的过去数十年，土地经济学凭借土地的资产属性与财政功能，成为驱动经济增长的核心逻辑之一。土地财政作为土地经济学的实践载体，通过土地出让、房地产相关税费等模式，为地方基础设施建设、工业化与城镇化提供了关键资金支撑，推动我国在短时间内实现了城乡面貌的巨大变迁。然而，随着经济进入高质量发展阶段，“以地为本”的发展模式逐渐暴露出一些资源依赖、结构失衡、社会矛盾等瓶颈，难以满足人民对美好生活的多元化、高层次需求。在此背景下，以“以人为本”为核心的人文经济学应运而生，其聚焦人的全面发展，通过人文财政对教育、医疗、社会保障、文化体育等民生领域的战略性倾斜，旨在将发展的目的从单纯的物质财富积累，回归到人本身的福祉与能力提升。这不仅是对土地经济困境的破解，更是实现经济社会可持续发展的必然选择与时代命题。本文将从土地经济学的历史贡献与局限出发，系统剖析人文经济学的价值逻辑与时代内涵，并深入探索从土地财政向人文财政转型的实践路径与制度保障，旨在为我国经济发展模式的战略性升级提供理论参考与实践思路。
一、土地经济学的历史贡献：以“地”为核的增长逻辑
土地经济学以土地资源的配置、利用及收益分配为研究核心，在我国改革开放后，特别是1994年分税制改革后地方事权与财权不匹配的特定背景下，逐渐形成并固化了“土地财政 - 城镇化 - 经济增长”的闭环模式。这一模式在特定历史阶段发挥了不可替代的引擎作用，其历史贡献主要体现在三个层面。
一是支撑城镇化与基础设施建设。土地财政最直观的贡献在于为快速城镇化提供了巨额的初始资本。地方政府通过征收集体土地，将其转变为国有建设用地后进行“招拍挂”出让，获得了巨额的土地出让金。这笔资金成为了城市建设的“第一桶金”，被大规模投入于道路、桥梁、供水、供电、通讯等基础设施网络的建设中。例如，从2000年至2020年，我国常住人口城镇化率从36.22%跃升至63.89%，城市建成区面积扩大了数倍。这背后是遍布全国的高速公路网、高速铁路网、现代化港口和机场的迅猛发展，而这些“世纪工程”的资本金，很大程度上来源于土地收益。可以说，没有土地财政的支撑，我国就不可能在全球范围内创造出如此快速、大规模的城镇化奇迹，为经济腾飞构建了坚实的物理骨架。
二是推动工业化与产业培育。土地经济学不仅服务于城市建设，更通过设立各类开发区、工业园区，以低成本、乃至零地价的工业用地作为强有力的招商工具，吸引了大量国内外资本，催生了“中国制造”的全球竞争力。地方政府通过商住用地的溢价来补贴工业用地的成本，这种“横向补贴”策略在初期有效地降低了企业的制度性交易成本和固定资产投资压力，使中国迅速融入全球产业链，成为世界工厂。同时，围绕房地产业本身，形成了一个庞大的产业链条，包括建筑业、建材业、家居装饰、金融服务业等，对拉动就业、带动相关产业发展起到了举足轻重的作用。前些年，房地产及其相关产业链对GDP增长的贡献率常年维持在较高水平，成为拉动经济增长的支柱之一。
三是保障地方财政与公共服务起步。在分税制框架下，中央拿走了大部分稳定、优质的税源(如增值税、消费税)，而地方承担了大部分事权，尤其是基础设施建设、教育、医疗等刚性支出。土地出让收入作为预算外收入，给予了地方政府极大的财政自主性，有效弥补了财政收支缺口。在发展的早期阶段，这笔资金确保了地方政府能够履行其最基本的公共服务职能，为后续发展奠定了基础。尽管其模式存在隐患，但在当时的历史条件下，它无疑是维持地方运转、启动发展进程的一个“没有办法的办法”。
二、土地经济学的现实瓶颈：增长模式的不可持续性
任何发展模式都有其历史阶段性。随着我国经济体量跃居世界第二，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，土地经济学“以地为本”的逻辑其内在缺陷日益凸显，其瓶颈主要集中在财政风险、社会矛盾与结构失衡三个维度。
一是依赖土地财政加剧财政风险与债务隐患。土地资源的稀缺性决定了土地财政的不可持续性。当城镇化速度放缓，新增建设用地指标逼近天花板，土地出让收入必然见顶回落，这将直接冲击高度依赖土地财政的地方政府预算。更为严峻的是，地方政府普遍以土地未来收益为预期，通过城投平台等渠道进行大规模融资，积累了巨额的地方政府隐性债务。一旦房地产市场进入下行周期，土地流拍或低价成交成为常态，土地抵押物价值缩水，将可能引发严重的债务偿付危机，甚至冲击区域金融稳定。这种“卖地-举债-建设”的循环，如同在沙地上筑高台，基础极不稳固。
二是“重土地轻人”可能引发社会矛盾与民生焦虑。土地经济学的核心是“地”而非“人”。在征地拆迁过程中，因补偿标准、安置方案等问题引发的社会矛盾时有发生，影响了社会和谐。更重要的是，与土地财政和房地产开发绑定的高房价，已成为新的社会“堰塞湖”。过高的居住成本极大地挤压了居民的消费能力，抑制了内需市场的潜力；高昂的房价与年轻人有限的收入之间的巨大鸿沟，催生了普遍的焦虑情绪，甚至影响到了婚恋、生育等社会基础，对长期人口结构和社会活力构成威胁。当一代人的奋斗目标是为一套“安身立命”之所而耗尽家庭积蓄时，所谓“人的全面发展”便无从谈起。
三是资源配置失衡制约高质量发展与创新活力。土地经济模式导致资源过度流向房地产领域，对实体经济，特别是制造业和科技创新产生了明显的“挤出效应”。资本逐利的天性使其更愿意投入看似稳赚不赔的房地产业，而非周期长、风险高的技术创新。同时，地方政府的短期行为也被固化，即热衷于“短平快”的土地开发，而对需要长期投入、久久为功的教育、基础科研、人力资本积累等缺乏足够动力。这导致经济结构转型艰难，容易陷入“中等收入陷阱”的路径依赖。一个国家的核心竞争力最终取决于其科技实力和人力资本质量，而“以地为本”的模式恰恰在这两个最关键的方向上形成了抑制。
三、人文经济学的价值逻辑：以“人”为核心的发展升级
面对土地经济学的困境，人文经济学提供了全新的发展范式。它并非对经济规律的否定，而是对经济发展目的的拨正和升华，即经济发展的最终目的不是冰冷的数字增长，而是活生生的人的福祉与全面发展。其价值逻辑与高质量发展要求高度契合，主要体现在三个层面。
一是人文经济学的核心内涵：从“物的增长”到“人的发展”。
人文经济学的哲学根基源于“以人为本”的中华传统文化与马克思主义关于“人的自由全面发展”的学说。它认为，资本、土地、技术等生产要素都是为人服务的工具，发展的终极评判标准是人的获得感、幸福感、安全感是否得到提升。这意味着，经济增长(GDP)只是手段而非目的。它关注的指标更加多元，包括居民健康水平、平均受教育年限、社会流动性、环境质量、文化生活的丰富度、社会公平正义等。从“物本”到“人本”的转变，是发展观的一次深刻革命，要求我们将政策的焦点从如何更多地攫取和配置物质资源，转向如何更好地投资于人、服务于人、解放于人。
二是人文经济学的实践载体：人文财政的民生导向。人文经济学并非空洞的理论，其最核心的实践抓手就是构建“人文财政”体系。所谓人文财政，是指财政收支结构以服务人的全面发展为根本导向。在收入端，它致力于构建更加公平、更有利于激励创新和消费的税制(如逐步提高直接税比重，探索财产税体系)，逐步摆脱对土地出让收入的依赖。在支出端，它要求财政资源大规模、可持续地向民生领域倾斜。在教育领域，不仅要保障义务教育的公平与质量，更要大力发展职业教育和高等教育，构建终身学习体系，以适应未来产业变革对人力资本的需求。在医疗卫生领域，投资于公共卫生体系、基层医疗网络和全民医保，降低民众的医疗负担，提升全民健康水平，这本身就是最重要的人力资本投资。在社会保障领域，完善覆盖全民的养老、失业、工伤等保险体系，编织坚实的社会安全网，增强社会韧性，激发个体的创新创业勇气。在文化与体育领域，支持公共文化服务、体育设施建设，满足人民日益增长的精神文化需求，提升生活品质和国民身心素质。
人文财政的本质，是将财政资金从主要投向“铁公基”(铁路、公路、基础设施)，转向更多投向“人科志”(人的福祉、科技创新、志向抱负)。
三是人文经济学的时代价值：破解高质量发展难题。人文经济学是打开高质量发展之门的钥匙。首先，它培育内生增长动力。通过对人力资本的投资，直接提升全要素生产率中最重要的因素劳动力的质量，为科技创新和产业升级提供源源不断的人才支持。其次，它释放巨大消费潜力。健全的社会保障体系能够有效消除居民的后顾之忧，从而敢于消费、乐于消费；而教育、健康、文化、养老等本身就是巨大的服务消费蓝海，能形成强大的内需拉动力。最后，它促进社会公平与稳定。通过普惠性的公共服务，缩小城乡、区域和群体之间的发展差距，增强社会凝聚力，为经济发展创造和谐稳定的社会环境。从国际经验看，那些成功跨越中等收入陷阱的国家，无不是在人力资本积累和社会福利体系建设上进行了超前和持续的投入。
四、从土地经济学到人文经济学的转型路径：理念、结构与制度
实现这一历史性转型，不可能一蹴而就，需要从理念更新、财政结构调整与制度保障三个层面构建系统性、协同性的路径。
一是理念转型：牢固树立“以人为本”的发展导向。这是转型的前提。必须在各级政府和全社会范围内，开展一场关于“发展为了谁”的思想解放运动。要彻底摒弃唯GDP论的政绩观，建立以民生改善、生态效益、创新能力、民众满意度为核心的综合性政绩考核体系。通过干部培训、舆论引导、公众参与等方式，让“投资于人就是投资未来”的理念深入人心，成为制定所有公共政策的出发点和落脚点。
二是财政结构转型：系统性构建人文财政体系。这是转型的核心。必须进行一场深刻的财政革命。重构地方税体系：加快培育如房产税、消费税(在零售环节)、资源税等属于地方主体的稳定税源，为地方政府“开源”，逐步替代土地出让收入的功能。这需要顶层设计与地方试点相结合，稳妥推进。优化财政支出结构：建立刚性约束机制，确保每年新增财政收入的大部分用于民生支出。通过立法或中长期规划，明确教育、医疗、社保等支出占财政总支出或GDP的比重目标，并接受人大和社会监督。改革转移支付制度：中央的转移支付应更多地向基本公共服务倾斜，并建立以常住人口为基础的资金分配机制，促进公共服务的均等化，引导地方政府将工作重心从“经营土地”转向“服务居民”。
三是制度保障：完善支撑人文经济学的制度环境。这是转型能否落地的关键。深化土地制度改革：在坚守耕地红线的前提下，探索农村集体经营性建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场，使农民能更公平地分享土地增值收益。改革土地征收制度，严格界定公共利益范围，完善补偿机制。创新公共服务供给制度：在坚持政府主导的同时，积极引入社会力量，通过政府购买服务、政府与社会资本合作等模式，提高公共服务的供给效率和质量，满足多元化需求。构建人力资本积累的长效机制：将职业技能培训作为一项国家战略，建立与企业需求紧密衔接的培训体系。完善科研人才的评价与激励制度，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，让一切创造活力的源泉充分涌流。
总之，从重视土地经济学到更加注重人文经济学，不是对土地经济历史作用的否定，而是经济发展模式一次深刻的、必要的升级与扬弃。这是从“以地为本”的粗放增长，转向“以人为本”的高质量发展的必然跃迁。土地经济学在我国城镇化与工业化初期扮演了关键性的“启动器”角色，其历史功绩应当被客观铭记。然而，时移世易，随着发展阶段的变化，其内在的资源依赖、社会矛盾与结构失衡等瓶颈已日益凸显，成为制约未来发展的桎梏。而人文经济学，以其对人的全面发展的核心关切，通过人文财政对民生领域进行战略性、持续性投入，不仅能有效化解土地经济带来的财政风险与社会焦虑，更能从根本上培育一个国家最宝贵的资产即人力资本，释放被压抑的消费潜力，驱动产业向创新链高端攀升，是实现共同富裕与可持续发展的必然选择与根本出路。
实现这一宏伟转型，注定是一场系统性工程，需要壮士断腕的勇气和高瞻远瞩的智慧。它要求我们实现从理念、财政到制度的协同发力，通过“以人为本”的理念更新来引领发展方向，通过人文财政的结构性改革来提供持续的资金支撑，通过公共服务、土地与人力资本等一系列制度的完善来保障转型的平稳落地。唯有如此，我们才能真正突破土地经济的历史局限，实现经济增长与民生改善、社会进步的良性互动与有机统一，最终达成“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”这一崇高目标，谱写中国式现代化道路上以人为本、繁荣共享的新篇章。
[作者简介：王克修，湖南省委党校二级教授，湖南省县域经济研究会常务理事，湖南省人民政协理论研究会常务理事，北京中宣文化研究院执行院长。]
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