中新湖南网10月28日电 题：社会救助：长沙模式在考验中前行

    作者：黄  媛

    “困难老百姓非常需要全社会关注，通过体制调和解决困难群众问题对构建和谐社会意义重大。”长沙市低保工作局局长伍仁华深有感触地对记者说。

    伍仁华主管低保体系建设工作三年多，可以说长沙市城市居民最低生活保障制度和农村特困救助制度是在其的积极参与和见证下一步一步建立和实施的。“经济迅速发展的同时，收入、贫富差距以及城乡、区域矛盾日益凸显，现在很多群众很困难，我们看不到他们的生活，感受不到他们的痛苦，政策天平应该更多的向这部分人倾斜，体现人文关怀，实现社会公平。”他说，“作为试点城市，长沙的新型城乡社会救助体系建设工作无疑走在全省乃至中西部城市的前列。”

    亮点频闪

    1997年1月，长沙市以实施城市低保为标志，新型城乡社会救助体系建设正式启动。经过八年多的探索建设，长沙市逐步建立起了以长效保障特困对象基本生活为目的，以特困对象的生活需求为救助制度设计依据，以县级以上财政投入为主体，部门相互配合，城乡一体推进的，与传统社会救济工作明显区别的新型城乡社会救助体系。通过这一体系，全市常年救助对象近30万人，年投入近2.5亿元。

    芙蓉区东岸乡是典型的城乡结合地区，这里共有573户居民享受城市低保，200多户享受农村低保。在东岸乡东湖渔场，记者见到了该村享受低保的村民刘胜利。刘胜利一家四口，上有年过花甲体弱多病的老父老母，下有不到3岁的小孩。由于左眼失明和身体不好，村里虽然分给刘胜利一家一亩六分田却没有人耕种。1997年，刘胜利又患上了疝气，由于无钱医治，病情越拖越严重，后来几乎完全丧失了劳动能力。“多亏了党和政府！村里给我安排了扫马路的工作，每月有400元的收入，从今年元月开始我还吃上了低保，每月120元。”刘胜利感激地说，“我还是新实施的大病医疗救助制度的首批受惠者，今年手术花的钱补助了一千多块。”

    在东岸乡和平村村民曹应雄的家中，曹应雄告诉记者，他一家三口现在享受每月120元的低保，正在读初中的女儿曹丹、曹超每期的学杂费每人减免了100元。“今年过年的时候区里、乡里的干部都来看我，发给了慰问金还给孩子们买了衣服、学习用品，我们过了个好年！”曹应雄1980年由于车祸造成右腿残疾，几年后妻子也因病撒手人寰，独自抚养两个未成年的女儿，没有收入来源的曹应雄一家日子过得苦巴巴的。“现在好多了，靠种菜卖菜每月也能有个300来块的收入，孩子们也很懂事，成绩都不错。”曹应雄对未来的日子充满信心。

    伍仁华向记者介绍，长沙城市低保目前已实现应保尽保，农村低保和城乡大病医疗救助制度已从今年1月1日起正式实施，住房、教育、自来水等经实施正在逐步完善，覆盖城乡的社会救助体系已初步形成。该市有关部门和单位，如房产、教育、卫生、劳动、司法、公用事业、电力等分别在各自职责范围内制定实施了针对城乡低保户和其他特困对象的专项救助办法，从不同方面为困难群众排忧解难。

    伍仁华提供了几组最新数据：到2005年6月底城市低保在册的人数为11.5万人，占全市非农业人口总数5.6%；2005年5月底，全市共审批农村低保对象8.3万户16.5万人，占全市农业人口总数4.2%；2005年全市地方财政医疗救助资金预算总额2117万元；高等教育救助2004年共救助1834人。

    数字的说服力不言而喻。国家民政部低保司副司长王治坤在长沙视察后，欣喜地宣布：长沙市的社会救助体系框架覆盖了城乡，使各类困难对象都能及时得到社会救助，从而使社会救助真正实现了“立体化”、“全民化”。在社会救助体系构建领域，“长沙模式”已经在中西部各大城市中处于领先地位。

    特色突出

    “长沙模式”必定有长沙特色，伍仁华告诉记者，该体系最大的特色在于从长沙实际出发，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，重点推出城乡低保制度、城乡特困家庭医疗救助制度、城市低收入家庭住房保障制度、特困家庭子女教育救助制度、“三无”人员集中供养制度，城市流浪人员救助制度、法律援助制度、就业援助制度、应急救助制度等十个方面的救助制度，并明确了相关部门的具体责任组织实施。

    作为一个系统工程，“长沙模式”做到了总体规划，分项实施。长沙市以政府为主导，进行总体规划，然后按轻重缓急和职能分工，分步骤分部门组织实施。市人民政府《关于建立健全城乡社会救助体系的通知》要求：“凡是与困难群众生活密切相关的部门和行业，都有参与社会救助的责任和义务。”　

    低保工作局副主任陈天云介绍，目标明确，形式有别、层次分明的社会救助基本框架建立以后，特困对象在遭遇各种困难、自身难以走出困境的情况下，都能通过一定的渠道，及时得到救助，不同程度的缓解困难。

    在伍仁华的办公室，在芙蓉区东岸乡低保站办公室，记者注意到办公桌上最醒目的办公用具就是电脑。“这也是一大特色。我们已经成功的实现了市、区（县、市）、街道（乡镇）、社区四级联网，”伍仁华说，“各级低保数据的录入、传输、处理，全部通过网络进行。今年农村低保实施以后，又及时为空白乡镇配备了电脑设备，自主开发了‘长沙市农村居民最低生活保障管理系统’，实现了农村低保市、县（区、市）、乡（镇）三级联网管理。这样低保管理的效率和准确性都大大提高。同时，救助实行银行代发，保证了资金的封闭运行和按时足额发放。”

    另外，“阳光操作”与进出有序的低保救助动态管理方式也是“长沙模式”的显著特色。

    两大难题考验长沙模式

    “长沙模式”引起了全国各地的关注，前来参观考察的人络绎不绝，但是，长沙市城乡社会救助体系建设工作者深知，此项工作目前仍处于探索和开拓阶段，还有很多普遍性的问题和困境需要破解。

    难题之一：组织网络有待健全。

    李兴仁是长沙市2003年招聘的首批600多名低保专干其中的一个，现在芙蓉区东岸乡担任低保专干。“我负责全乡8个单位、2个社区、10个村共700多户低保户的服务工作，过去我吃的也是低保，因此相当珍惜这份工作，但工作常年超负荷，服务质量肯定会受到影响。”.李兴仁说,“我们乡最远的低保户住在离城区60公里的高桥茶叶厂，远的地方每天只能跑1——2户，近的地方跑3——4户，这些低保对象靠村民大会确定然后我们进行调查审核。”据陈天云介绍，其他的乡镇也几乎都是这种情况。 “我们的组织网络特别是农村还不够健全，核算方式也不够科学。”伍仁华坦言。

    陈天云反映，低保工作因为涉及到困难群众的切身利益相当敏感，工作人员有时还会遭受人身攻击，由于没有执法权，工作人员这时通常很无助。

    据统计，长沙市乡一级低保工作战线上平均只有1—2人，工作量大，补贴标准低，缺乏保障，使这些岗位上很难留住人才。

    社会救助对象在基层，工作重心在基层，建立和稳定一只素质可靠的基层专干队伍至关重要。今年开始，长沙市陆续充实农村乡镇的社会救助工作力量，有条件的地方，将先行在村一级配备救助专干。预计用两年左右的努力，使全市城乡的乡镇（街道）、村（社区）社会救助机构队伍基本到位，形成网络，以适应不断扩大的社会救助工作的需要。

    难题之二：民政与体系建设中的其它部门关系如何定位？

    最让伍仁华感到棘手的还是上下政策不配套，职能划分不明确的问题。“上下主管部门职能不一致，内外协调也比较零乱。多头管理机关，相互缺乏沟通协调，民政部门在体系建设中发挥的牵头作用非常有限，阻力也相当大。”此外，由于多头管理，资金分散，社会救助资源很难整合直接影响到整体效能。“这样导致重复救助和漏救的现象发生。”伍仁华说。

    记者在采访中了解到，长沙所面临的这两大难题并非个别现象，其深层次原因也带有一定的普遍性。这些原因包括，有关城乡社会救助体系建设和管理的法律法规尚不健全；体系建设尚未转移到以内涵发展为主的轨道上来；我国的非营利组织仍处于起步阶段等等。长沙市社会救助体系建设者们表示，将进一步在救助内容、完善救助标准增长机制、加强农村救助队伍建设、建立社会救助综合网络等方面再作探索，为破解这些难题继续努力。